土空间治理及数字社会治理行业发展历程及竞争格局发展机遇发展趋势

国土空间分为城镇空间、农业空间、生态空间，是各类自然资源的空间载体，也是各类经济、政治、文化等社会活动的载体。城镇空间、农业空间、生态空间及其所承载的自然资源作为国土空间要素，是国土空间治理的主要对象，数字社会治理需要基于国土空间要素对产业、政务、医疗、教育、环保等各类经济、政治、文化活动进行精准管理，因此国土空间治理构成数字社会治理的基础，也是数字社会治理过程中最重要的环节之一。

1、国土空间治理行业发展情况

（1）国土空间治理体系

1）国土空间治理的内涵

国土空间及所依附的自然资源是人类生产之基、生活之本、生态之源，也是行政、市场、社会等一切行为的载体，国土空间治理通过对国土空间要素进行控制和引导的一系列制度安排，使之全方位地体现出国家在优化国土空间开发格局、促进经济社会可持续发展的战略意图和价值取向，是国家治理体系的重要组成部分、经济高质量发展的重要工具，连同资源治理、环境治理和生态治理，构成生态文明建设的主体内容。

2）国土空间治理的参与方

我国各级自然资源管理部门承担国土空间治理的主要职责。2018 年国家机构改革后，各级自然资源管理部门成为履行自然资源和国土空间管理的直接部门，通过调查确权、规划、审批、供应、利用、整治、监测等手段履行自然资源和国土空间管理职能。

各类市场主体、政府机构和社会公众作为使用国土空间资源的主体也是国土空间治理的重要参与方，其中，企业等市场主体出于经营发展需要而使用国土空间资源，政府机构主要是履行各类公共管理职能而使用国土空间资源。

3）国土空间治理行业

国土空间治理专业化、复杂化催生专业技术服务需求，服务型政府建设使得政府职能和社会服务不断分化发展，产生了国土空间治理行业。随着对国土空间治理的智慧化和数字化要求的不断提高，国土空间治理行业技术服务需求快速增长，并进一步向市场化方向发展。

（2）国土空间治理行业发展历程

新中国成立以来，不同历史时期的重要任务不同，导致了土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源分别由不同的行政机构管理。基于不同利益的考虑，自然资源的开发利用和保护并未形成一个统一的整体，在此阶段，国土空间治理行业中所对应的测绘地理信息行业、国土资源行业、城乡规划设计行业相应的行业管理部门以及管理体制机制也都属于分头发展的状态。

2018 年自然资源部组建之后，履行“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草沙整体保护、系统修复、综合治理”的职责，由此国土空间治理行业进入到融合发展阶段。

1）分头发展阶段（2018 年之前）

A、测绘地理信息行业

测绘，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息进行加工处理、集成、应用的活动。地理信息是反映地理系统及其因素的特征、动态、周期及分布状况的各种信息，可以在计算机软硬件支持下，把各种地理信息按照空间分布，以一定的格式输入、存储、检索、更新、显示、制图和综合分析。在 2018年以前，测绘地理信息行业主要由原国家测绘地理信息局监督管理，测绘地理信息行业紧密围绕经济社会发展和国家重大战略、重大规划、重大改革、重大政策、重大工程、重大项目实施需要，充分发挥支撑、保障和服务作用。1956 年，国家测绘总局设立，测绘工作开始服务于国家的经济建设和国防建设。在这一时期，推动测绘地理信息事业发展的力量主要来自于政府，市场的力量在测绘地理信息领域远未被认可，并且该阶段是以基础测绘服务为主，地理信息发展相对滞后。1997 年，基础测绘正式被列入国民经济和社会发展年度计划，确立了基础测绘重要的业务地位。

进入 2000 年之后，随着航空航天遥感技术、卫星导航定位技术和信息技术等新技术飞速发展并在测绘地理信息领域获得深度应用，测绘基准体系、标准体系逐渐成熟，地理信息数据交换传输服务网络等服务体系基本完成构建，贯穿于地理信息数据快速采集、加工、更新、处理与分发服务的全过程的信息化测绘体系逐渐形成。在国土资源信息化的“金土工程”、数字城市的建设与应用项目、自然资源和地理空间基础信息库建设以及农业、林业、环保及灾难预警信息系统建设等项目推动下，地理信息系统（GIS）软件应用日趋深入，为政府科学决策提供重要的地理空间信息支撑。在该阶段，国内地理信息产业初具规模，并进入快速发展期，测绘地理信息行业市场化进程加快，众多民营企业进入本行业，企业数量持续增长。

从 2014 年开始，测绘地理信息行业发展进入到多元化服务时期，地理国情监测、应急测绘、航空航天遥感测绘、全球地理信息资源建设等业务快速发展，成为测绘地理信息服务的重要组成部分。随着测绘地理信息行业的不断发展，新应用、新服务不断产生，互联网搜索和电子商务提供商、通信服务提供商、汽车厂商等纷纷涉足地理信息应用领域，形成了遥感应用、导航定位和位置服务等新的产业增长点。参与主体的多样化结合商业模式的创新，促使地理信息产业逐步走向应用多元化、深度化的时代，为测绘地理信息企业的发展提供了新的机遇。在技术的发展上，测绘数据获取方式已由人工采集升级为通过无人机、移动测量车和三维激光扫描仪等进行自动采集，以及通过物联网、智能终端等互联网设备进行非专业众源地理信息数据的自动采集。地理信息数据作为国家重要的基础性、战略性资源，在国民经济中的重要性日益凸显，地理信息市场化服务的地位作为一专门产业得到进一步巩固，在自然资源管理、环境保护、城乡建设、交通运输、水利、林业、旅游等传统服务领域广泛开展，而且在调整经济结构、转变发展方式、推进生态文明建设等战略中的作用也日益凸显。

B、国土资源行业

国土资源行业主要面向土地利用及其管理、监督提供综合技术服务，包括土地调查、土地确权、土地规划、用地审批、土地整治、土地评估、不动产登记、矿产资源管理等相关服务。

新中国成立伊始，土地利用规划还没出现，国民经济和社会发展规划的前身“五年计划”和城市规划先开始了探索，建工部城建局成为较正式意义上的我国最早的国家规划机构，该时期的土地规划主要是围绕城市建设中土地的总体布局开展。随后，在国民经济恢复时期、社会主义改造时期、社会主义建设探索时期等几个重要的历史阶段，土地利用规划制度开始从前苏联引进来，国营农场和人民公社中开始编制一些农业农村土地利用规划来解决当时土地利用中的迫切问题。十一届三中全会以后，农业部曾根据形势发展需要，组织开展县级土地利用总体规划编制试点工作，但自上而下、有组织地全面开展土地利用总体规划工作始于 20 世纪 80 年代中后期。

20 世纪 80 年代，我国进入了改革开放的新纪元，经济建设得到高速发展。无论是城市扩张，或是农村建房，都需要大量的土地资源。1986 年，国家土地管理局成立，将城乡建设部门的城市土地规划职能和农业部门的农村土地规划职能进行整合统一管理。1986 年 6 月，六届全国人大常委会第十六次会议通过土地管理法，确立了土地登记制度、土地利用规划制度、城乡土地统一管理制度、耕地保护制度和建设用地管理制度等，并在全国范围逐步组织开展了全国、省、地（市）、县、乡（镇）5 级土地利用总体规划（1986-2000 年）的编制和实施工作，行业内把这轮规划称为第一轮土地利用总体规划。该轮规划编制工作主要由高校以及国家土地管理局下属的规划院等事业单位负责，尚未推向市场化。

1998 年国土资源部组建，在更高层次上实现了对全国土地、城乡地政实行统一管理的目标。同年《中华人民共和国土地管理法》全面修订，确立了以土地利用总体规划为统领，以耕地保护和节约集约用地为目标、以用途管制为核心的土地管理基本制度。同时，各地组织开展了各级土地利用总体规划（1997-2010 年）的编制、修订和实施工作，这可以看作是第二轮规划。

进入二十一世纪以来，国家进入一个新的历史发展时期，工业化、城镇化、现代化进程进一步加快，产业结构调整也不断加大，对于土地需求十分强烈。与此同时耕地锐减，土地资源浪费，土地利用效率低下，土地生态环境恶化，土地权益公平失衡等问题也日益尖锐，对第三轮土地利用总体规划提出了新的要求。《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32 号）标志着第三轮土地利用总体规划（2006 年2020 年）启动。在该轮规划中，随着土地利用总体规划成果要求的规范化、专业化以及 GIS、数据库等新技术的引入，各级国土资源部门在土地规划管理人员编制有限、规划行政管理工作日益繁重的情况下已无法投入更多的人力和精力开展规划编制工作，需要借助社会人力资源和技术力量来完成规划编制任务，因此，直接提供土地利用总体规划编制服务的民营规划机构应运而生，一些原先以土地评估咨询为主要业务的企业也开始向土地利用规划编制和咨询服务进行转型。

自我国将生态文明建设提升到国家战略高度以来，一系列重要会议对土地管理制度改革指明了方向，要求以山水林田湖草沙是一个生命共同体为理念，坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，积极开展土地产权制度改革试点。土地整治作为保护资源、保障发展、维护权益的重要抓手，已经上升为国家层面的战略部署工作，其内涵不断深化、外延不断拓展，从以保护耕地为主要目标的单一要素的土地整理演变为以助力乡村振兴、践行生态文明为目标的多要素的全域综合整治。伴随着土地整治目标与内容的不断丰富，促使更多的市场资本和民营企业进入到全域综合整治服务领域。

C、城乡规划设计行业

城乡规划是城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划的统称，是对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。

新中国成立后，我国引入“原苏联模式”拉开了城市规划的序幕，这一时期城市规划被看作国民经济计划的延续，是实施国民经济计划的手段。城市规划在思想方法上强调对由国民经济计划所确定的具体建设任务进行空间设计和安排。在计划经济时代，规划设计院是我国建设规划部门的传统下属机构，但规划院主要承担城市规划编制的技术工作，不负责各项规划方针政策、法规规章的制定，也不直接参与规划的行政管理和实施过程。尽管许多规划院都被确定为事业单位，与行政部门有密切的业务联系，甚至人员都可以相互交流，但在单位人事和财务管理上，其始终保持着较大的独立性。这成为规划设计行业以后逐步走向企业化、市场化的前提条件。

1979 年改革开放之后，我国开始步入了城市化发展的“快车道”。1984 年由我国正式颁布新中国成立后的第一个《城市规划条例》，标志着我国的城市规划开始向法制化方向迈进，城市规划的地位和作用被提高至新的高度。1988年在“大部制”改革背景下，撤销“城乡建设环境保护部”，设立“建设部”。一年后的 1989 年建设部推出《城市规划法》，用于明确城市规划的地位，提升城市规划的权力。在规划领域，重城不重乡的传统长期以来一贯存在，直到 2008 年《城乡规划法》的实施，标志着我国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡统筹规划时代，城镇化的政策上升为国家战略。

在城市规划设计行业市场化方面，以 1987 年国家计委颁布《城市规划设计收费标准》（试行）为标志，规划编制工作进入收费咨询阶段，各地规划院纷纷恢复或新设，并于 20 世纪 80 年代中期开始，逐步推行事业单位企业化管理，规划局与规划院过去平行的工作关系，转变为甲、乙方的合同委托关系。后续随着市场经济体制改革的进一步深入，规划设计也从原先的完全指定当地下属单位完成，渐渐转为向市场公开招标，并且按照最新法规进行招投标公示、接受民营规划设计企业参与。随着拥有地理学、经济学、交通学、生态学、管理学等更多学科背景的技术人员的加入，城乡规划对城乡问题的研究越来越广泛和深入。

自 2013 年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立空间规划体系”以来，我国先后在城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014-2020）》《生态文明体制改革总体方案》提出要推进规划体制改革，国民经济和社会发展规划、城乡规划与土地利用规划各规划之间开始进入到统筹发展阶段。2014 年，国家发改委、原国土资源部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，推进“多规合一”，构建空间规划体系，推进国家治理能力和治理体系现代化，助力生态文明建设和新型城镇化。“多规合一”由于需要对多类规划在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据和标准的相互“融合”，对于规划行业提出了更高的要求与标准，需要行业内企业具备更高的综合性、全局性和统筹性，因此资质齐全、综合类的规划设计企业迎来长足发展的契机。

近年来，随着地理信息系统（GIS）技术、复杂计量模型、多智能体模型、大数据技术等新技术在城乡规划编制中的应用，城乡规划设计方案的制定和评估等工作日趋信息化、系统化。以信息技术手段推动“多规合一”改革持续深化，建设“多规合一”信息化平台，协调规划矛盾、共享规划数据及成果、辅助规划决策、提高审批效率，为在同一空间基准上统筹经规、土规、城规，以及环保、林业、水利和海洋等各部门的规划提供技术支撑，对城乡规划设计行业的信息技术实力提出了更高的要求。

2）融合发展阶段（2018 年之后至今）

长期以来由于历史原因，各类自然资源分别由不同的行政机构管理，对自然资源调查、规划、利用、保护的行业管理部门以及管理体制机制也呈分头发展状态，出现了各自为政、职责不清等问题，难以满足新时代国土空间治理的理念和要求。2015 年，国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，提出要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划制度。2018 年，国家组建自然资源部，赋予其统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，标志着国土空间治理从“九龙治水”的分散管理走向全域全要素的国土空间治理，并明确自然资源主管部门作为国土空间治理和自然资源统一管理的主要职能部门。自然资源部的组建标志着国土空间治理行业进入融合发展阶段。

A、多部门职能融合，开启“两统一”时代

2018 年国务院机构改革方案中，将国土资源部的主要职责，国家发改委的组织编制主体功能区规划职责，住建部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门，自然资源部对外保留国家海洋局牌子，不再保留国土资源部、海洋局、国家测绘地理信息局。至此，测绘地理信息、城市规划设计、国土资源等行业的相应职能管理部门完成了机构融合，由新成立的自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责（即“两统一”）。

B、市场主体融合，国土空间治理行业向链条化综合服务演变

我国建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。在国家层面“多规合一”、“国土空间规划”政策的推动下，规划编制的理念、方法、规划编制体系都有着深刻而且广泛的变革，对规划设计企业的行业资质、技术水平及经验积累都提出了更高的要求。部分业态较为单一、技术手段较为落后、人员储备较为薄弱的行业企业将被逐渐淘汰，而业务资质齐全、实践经验丰富及具备规模优势的行业领先企业将有望取得更大的发展。

要建立完善的国土空间治理体系，统一调查是前提，“多规合一”是基础，用途管制是规则，审批监管是手段，法律法规是保障，五者相辅相成，缺一不可，这就势必要求自然资源管理行业的市场主体要具备全链条的服务能力。测绘地理信息、城乡规划设计、国土资源等相关产业在技术体系、人才队伍、学科建设、组织体系、市场化服务需求等方面逐步走向融合。在此阶段，国土空间治理相关企业从原来的测绘、城乡规划、土地规划及咨询、自然资源利用与评价、信息系统开发等单一领域逐步向综合方向发展，跨界申请资质和承担综合业务的现象不断增多，行业市场规模不断扩大，专业化发展进一步推进市场化改革，越来越多优质的民营企业成为推动市场发展的中坚力量，极大的激发了国土空间治理行业的市场活力。

C、技术创新融合发展，推动国土空间治理现代化

信息技术飞速发展，互联网、大数据及人工智能等技术已经开始深入改变社会生活的各个方面。为响应国家治理现代化要求，自然资源管理部门高度重视国土空间治理数字化和信息化建设工作，于 2019 年出台了《自然资源部信息化建设总体方案》，提出充分运用移动互联网、云计算、大数据、物联网、三维仿真、人工智能等新一代信息技术，建成以第三次全国国土调查和年度变更调查为基础，以自然资源“一张网”、“一张图”、“一个平台”为支撑，面向自然资源部调查评价、监管决策和政务服务的信息化体系，全面增强自然资源三维动态监测与态势感知能力、综合监管与科学决策能力、政务“一网通办”与开放共享能力，提升地上、地下自然资源管理的一体化、精细化和智能化水平。具体如下：

“一张网”：搭建纵横互联且具有安全防护能力的自然资源“一张网”，实现基础设施资源的集约共享、节约利用；“一张图”：通过升级自然资源调查监测技术体系，建立国土空间综合观测网络，实现国土空间系统全要素立体感知，持续获取国土空间科学大数据，全面摸清自然资源本底和利用现状，实现地上地下、陆海相连、集成融合、可持续更新的自然资源三维立体“一张图”大数据体系；“一个平台”：以自然资源“一张图”大数据体系为支撑，建设统一的国土空间基础信息资源管理与自然资源业务信息化管理服务体系，建成部门联动、开放共享、安全高效的分布式国土空间基础信息平台；“三大应用体系”：基于国土空间基础信息平台，构建自然资源调查监测评价、“互联网+”自然资源政务服务和自然资源监管决策三大应用体系。

2、数字社会治理行业发展情况

（1）数字社会治理体系

1）数字社会治理的内涵

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位以及个人等多元主体通过监管、合作、协商等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。数字社会治理是指以数字化整体驱动社会治理方式变革，通过精细感知、精确分析、科学决策提升社会治理智慧化水平。我国提出社会治理是国家治理的重要方面，提升社会治理现代化水平，构建数字社会治理体系，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《我国国民经济和社会发展十四五规划和 2035年远景目标纲要》提出，“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”，社会治理进入数字化发展阶段。《“十四五”国家信息化规划》提出“构筑共建共治共享的数字社会治理体系”，“到 2025 年，基本形成党建引领、服务导向、资源整合、信息支撑、法治保障的数字社会治理格局。新型智慧城市分级分类有序推进，数字乡村建设稳步开展，城乡信息化协调发展水平显著提升”。数字社会治理体系的构建提升了我国社会治理水平，有助于推进政府决策科学化、社会治理精细化，得到了国家政策的大力支持。

智慧城市和数字乡村建设作为数字社会治理的重要方式和数字中国建设的重要内容，是推动社会治理的智能化、法治化、专业化的重要抓手。自改革开放以来，中国城镇化水平迅速提高，城镇人口快速增长，快速的城镇化、人口的聚集伴随着经济的繁荣，但也加大了城市管理的难度。为应对人口、资源、环境等对城市发展的挑战，顺应城市精细化、智能化管理的要求，2008 年以来，我国将智慧城市作为城市管理的首选手段，通过通信网络和信息技术的应用，将城市交通、医疗、教育、环保、市政管理等关键领域数字化和智能化，实现管理和资源利用效率提升，逐步缓解“城市病”问题，提升城市竞争力。国家发改委、工信部、科技部等八部委于 2014 年印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，明确指出智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。为弥合城乡“数字鸿沟”，贯彻乡村振兴战略，数字乡村理念应运而生。数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用，以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程。数字乡村建设是实现乡村治理体系和治理能力现代化、实现生态宜居的美丽乡村的重要手段。智慧城市历来是数字社会治理的重点领域，数字乡村的发展历程还相对较短，以智慧城市的建设经验和技术为基础，数字乡村建设也进入了快速发展期。

2）数字社会治理参与方

我国各级政府相关的职能部门承担社会治理的具体管理及实施职责，包括发展及改革委员会、住房及城乡建设部门、公安部门、交通管理部门、教育部门、自然资源管理部门、农业农村管理部门等，涉及的部门范围较广，因此，需成立牵头机构协调推动实施。以智慧城市建设为例，早期探索阶段，智慧城市建设主要由住房及城乡建设部负责牵头推动，由于智慧城市建设涉及多部门协调，后续随着智慧城市建设推进的不断深入，新型智慧城市建设部际协调工作组成立并承担起智慧城市的统筹牵头工作。各类社会组织、公众作为社会治理中的被管理方及监督方，也是数字社会治理的重要参与主体。

3）数字社会治理行业

数字社会治理是一项非常庞大的系统工程，并与物联网、人工智能、大数据等新一代信息技术紧密结合，综合性要求较高，因此数字社会治理行业市场化程度较高，一般由各专业领域市场主体共同参与。智慧城市建设通常划分为四个层级：感知层、传输层、平台层和应用层，分别承担数据采集、信息互联、信息处理交换以及深化应用的职责，涉及环节包括软硬件开发制造、通讯网络接入、系统集成、管理运维等。数字社会治理行业主要由硬件设备制造商、软件平台开发商、数据内容连接和计算处理服务商、系统集成商、运营服务商等构成。

（2）数字社会治理行业发展历程

智慧城市和数字乡村是数字社会治理的重要方式，由于数字乡村建设历程还相对较短，智慧城市的发展历程能够代表性的体现出数字社会治理行业的发展过程。我国智慧城市发展经历了 3 个阶段，内涵也不断发生变化，经过三阶段的发展，智慧城市的概念转变成为新型智慧城市。这三个阶段包括萌芽阶段（2010 年之前）、探索试点阶段（2010-2015 年）、体系创新阶段（2016 年-至今）。

1）萌芽阶段（2010 年以前）

在智慧城市的概念提出之前，我国强调“数字城市”的概念，利用信息化技术如遥感 RS、地理信息系统 GIS、全球定位系统 GPS、传感器等，对城市重点要素进行自动采集和动态监测管理，在此基础上将包括自然资源、社会资源、基础设施、人文、经济等有关的城市信息，以数字形式获取并加载上去，从而为政府和社会各方面提供广泛的服务。

在此阶段，一批地理信息机构和企业成长起来，研发出了一批 GIS 相关的软件产品，而且在很多地方政府都得到应用，形成了较为丰富的地理信息数据库。同时，政务方面的数字化也取得明显成效。在整个“十五”、“十一五”期间，电子政务一直是我国数字城市建设投入的重点，其中最有代表性的就是从 2002 年开始，各垂直部委和地方政府围绕电子政务需要，推动的“十二金”工程，该工程最后建立起了相当数量的应用系统，这些成果都为后续国内智慧城市的发展和试点奠定了一定基础。

但是，数字城市相对于智慧城市而言，还存在较大的差距，只能算作是智慧城市的萌芽阶段。首先，数字城市更强调的是数据的采集和传输，主要依靠的是传感、通信网络等底层技术，而智慧城市除了数据的采集和传输，更强调的是数据分析和智能决策辅助；其次，数字城市主要是依托的是互联网技术进行业务协同，而智慧城市则是利用包括传统互联网、移动互联、物联网等泛在技术实现更为广泛的业务协同；再次，数字城市强调的是数据本身的生产、积累和应用，而智慧城市考虑的是如何将这些数据资产变为服务；最后，数字城市的参与主体较为单一，主要是政府机构，民众、市场参与程度还较为欠缺。

2）探索试点阶段（2010-2015 年）

2010 年，物联网、移动互联技术应用加速，智慧城市的概念已经得到国内的认可，并引发了国内智慧城市建设的浪潮。2011 年开始，我国从各主管部委到行业、省市，多点、多层次的智慧城市规划纷纷出台。这些规划从宏观政策引导、应用行业指南、扶持资金支持等多个层面形成了对智慧城市发展的强大政策推动力，为我国智慧城市发展创造了良好的环境。

进入 2012 年下半年，在住建部的推动下，智慧城市试点示范工作正式启动。2013 年 1 月住建部公布了第一批试点城市名单（90 个市、区县、乡镇），配套了包括国开行、商业银行在内的 4400 亿授信额度。2013 年 8 月，住房和城乡建设部再度确定 103 个城市为 2013 年度国家智慧城市试点，加上其他如科技部、发改委、工信部等部委的“智慧城市类”试点，截至 2015 年末共规划了 686 个试点城市。其中，国家发改委的参与，对智慧城市投融资和项目申报都起到了极大的推动作用。

通过这一轮的试点工作，我国正式从数字城市转入到智慧城市阶段，国民对智慧城市的接受程度大幅提升。相比数字城市，智慧城市在数据处理、应用、决策支持、互联互通等方面都取得了明显的进步。通过试点，智慧城市解决方案在数据采集和传输的技术和资源基础上，依托物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，实现数据的互联互通和共享，实现城市规划、建设、管理和服务的智慧化。

但在这个阶段，智慧城市发展也面临着较多困境：A.顶层规划和布局存在不足；B.重投入轻应用，在实施过程中以信息基础设施建设为主，城市管理和民生项目实际落地的很少；C.条块分割明显，信息共享未能实现；D.对政府需求理解不深，后续操作性不高。

3）体系创新阶段（2016 年-至今）

为解决此前智慧城市在发展过程中存在的条块割裂、信息共享困难等诸多问题，2015 年 12 月，我国网信办、国家互联网信息办提出了“新型智慧城市”概念，并推动在深圳、福州和嘉兴市三地进行先行试点。2016 年 3 月，在我国印发的《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》中，明确提出“以基础设施智能化、公共服务便利化、社会治理精细化为重点，充分运用现代信息技术和大数据，建设一批新型示范性智慧城市”。2016 年 12月，我国正式发布《“十三五”国家信息化规划》，明确了新型智慧城市建设的行动目标：“到 2018 年，分级分类建设 100 个新型示范性智慧城市；到2020 年，新型智慧城市建设取得卓著成效”。

2017 年 10 月，我国提出“建设网络强国、数字中国、智慧社会，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”。智慧社会对新型智慧城市的建设提出了更高的要求，不仅要满足在技术和应用上创新和实用的要求，还要满足以人为本、协调融合、共建共享、数据驱动、统筹管理和安全可控等内在要求。相较于传统智慧城市，新型智慧城市在新技术、新模式上具备以下新特点：

A、新技术全面提升智慧城市供给能力

首先，移动物联网技术正在增强智慧城市的泛在感知能力，尤其是窄带物联网（NB-IoT）、增强型机器通信技术（eMTC）、5G 技术将为城市未来管理效率的提升、数据的智能化获取甚至是整个通信基础设施能力的改善创造条件。其次，区块链技术在数字货币领域的成功应用，将有助于新型智慧城市信任体系的建设，实现线上线下、虚拟空间和现实空间的融合发展。最后，人工智能技术也在向新型智慧城市的各个领域渗透。目前，城市大脑、智慧医疗、智慧交通等领域都在广泛应用人工智能技术。

B、新设施正在全面增强新型智慧城市的服务能力

一方面，我国正在打造安全、泛在、高速的空天海地一体的通信网络体系，智慧城市网络基础设施也在从之前的地基网络向立体化网络转变，同时基于该网络的大数据平台也正在搭建。另一方面，城市基础设施的智能化水平也在提升，通过传感、无线技术增强了城市建筑、桥梁、道路、灯杆等基础设施“被感知”的程度。

C、新模式凸显新型智慧城市的共建共治共享

新型智慧城市打破了传统的智慧城市政府主导的发展模式，创新多种合作模式。相比传统智慧城市，新型智慧城市在建设过程中，企业的参与程度明显提升，通过构建生态的形式进入智慧城市建设的企业越来越多。政企协同的模式（如 PPP 模式等）正在创新，目前主要鼓励进入智慧医疗、文化、教育、一卡通等领域，未来还需要对社会资本的盈利模式进行探索，通过开放开发和众包等创新模式让市民或者社会资本全面参与到新型智慧城市建设中来。

3、国土空间治理及数字社会治理行业发展趋势

资料来源：普华有策

（1）新型城镇化为行业带来广阔发展空间

根据国家统计局数据，我国人口城镇化率已由 1978 年的 17.92%增长至2021 年的 64.72%，但自 2011 年突破 50%以后，其增速也逐渐降低。一方面，按照城镇化的一般规律，我国已经进入从关注城镇化发展速度到更加注重城镇化发展质量的阶段，在社会经济大环境的变化之下，增量转到存量、经济转到人本、外向转到内生、速度转到质量将会成为下一阶段城镇化的主流，对城市空间的资源配置、设施规划、生态建设，对乡村闲置土地的盘活利用、重新规划及整治整改均提出了新的要求，从而在需求侧为我国国土空间治理行业整体带来了较为广阔的市场发展空间。另一方面，城镇化的进程对城市经济、资源利用、生活质量、时间成本以及可持续发展等多方面带来不同程度的影响，随着城镇化以及城镇人口不断增加，城市管理者面临着资源、环境等方面日益严峻的挑战，为提升城市精细化、智能化管理的水平，数字社会治理行业需求旺盛。

（2）地理信息产业发展前景广阔

地理信息产业经过几十年的长足发展，已逐步演变成以测绘技术、信息技术、计算机技术、互联网技术等相结合产生的综合性产业。现代地理信息产业已形成从测绘设备到应用系统的完整产业体系，包括上游的设备制造业（包括测绘设备、人造卫星），中游的数据及软件业（包括测绘服务以及 GIS 软件行业）以及下游的系统和应用业（包括政用市场、商用市场和民用市场，政用市场包括城市规划、国土资源规划和监测、城市管理、能源及通讯、环境保护、灾害预警、疫情防控等）。国土空间与数字社会治理业务主要位于地理信息产业的中下游。

根据《中国地理信息产业发展报告（2021）》，2020 年我国地理信息产业总产值为 6,890 亿元，较 2019 年增长 6.4%，“十三五期间（2016-2020 年）”我国地理信息产业总产值复合年均增长率为 13.9%，保持了较快的增长速度。在单位数量和从业人员数量方面，2018 年末、2019 年末、2020 年末，地理信息产业从业单位数量分别为 9.9 万家、11.7 万家和 13.8 万家，增长率分别为 17.8%和18.5%；2020 年末主营业务为地理信息的上市挂牌企业共计 192 家，2020 年营收总额达 1,215.5 亿元，同比增长 5.4%；2020 年末，地理信息产业从业人员数量达到 336.6 万人，较 2019 年末增长 18.1%。未来，伴随着云计算、物联网、大数据、人工智能、5G 等新一代信息技术应用的不断深化，新一代信息技术与地理信息技术的融合日趋紧密，我国地理信息产业也将日趋进步。

（3）政府及社会资本对国土空间治理和数字社会治理的投资规模持续增长

政府财政投入的加大推动了我国国土空间治理行业的发展，随着生态文明体制改革的不断深入，为优化国土空间布局、推进区域协调发展、促进绿色发展以及人与自然和谐共生、提升国土空间治理现代化水平，国家出台了多项政策，对国土空间治理行业的需求加大。根据财政部数据显示，我国全国公共财政支出中国土资源气象等事务子项支出金额已从 2010 年的 1,330.39 亿元增加到2020 年的 2,333.94 亿元，总体上保持增长趋势。

数字社会治理技术的应用可以使城市因人口过快增长所面临的各种压力得到有效缓解，并对城市智慧决策、精细管理、快速响应及居民劳动就业、生活质量和健康水平均做出积极贡献。近年来，我国一直将智慧城市以及新型智慧城市作为城市经济社会可持续发展的重点任务进行推进，在政策及发展规划方面都给予了相关扶持。在国家“智慧社会”、“数字强国”的战略引导及政府和社会资本的进一步进入下，我国智慧城市相关领域的建设投资规模预计将保持较快增长水平。

（4）治理能力现代化要求促进行业需求快速增长

我国指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，推进国家治理能力现代化建设要坚持和完善共建共享共治的社会治理制度、坚持和完善生态文明制度体系。贯彻落实建设网络强国、数字中国、智慧社会的战略决策，各地政府不断强化顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实空间治理相关要求，不断推进空间治理能力现代化。坚持技术创新和制度创新双轮驱动，以数字经济引领现代产业体系建设，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。以数字化手段推进政府治理全方位、系统性、重塑性变革，构建整体高效的政府运行体系、优质便捷的普惠服务体系、公平公正的执法监管体系、全域智慧的协同治理体系，加快打造“整体智治、唯实惟先”的现代政府，是空间治理的相关要求，也极大地推动了行业的快速发展。

《“十四五”国家信息化规划》提出了建设数字中国的总目标，《“十四五”数字经济发展规划》提出“加强数字基础设施建设，完善数字经济治理体系，协同推进数字产业化和产业数字化，赋能传统产业转型升级，培育新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济，为构建数字中国提供有力支撑。”

数字中国建设的全面推进，促进了大数据、云计算、人工智能与地理信息技术的深度融合，以及在政府治理、社会治理、产业民生等方面的广泛应用，推动了国土空间治理行业和数字社会治理行业的发展。新冠肺炎疫情期间，基于地理信息的社会治理产品对疫情监测分析预警、人口迁徙分布分析、交通监控、医疗资源储备管理和综合决策指挥等提供了有力支撑，也催生了大量新需求，包括应急管理、卫生防疫和社控等。

（5）新型信息技术的迭代升级助推行业蓬勃发展

新型信息技术的成熟以及应用领域的不断扩大推动了传统治理手段的升级，产生新的需求，从而助推国土空间治理及数字社会治理行业蓬勃发展。新型测绘技术等的发展，正推动国土空间规划和自然资源行业由二维平面的空间管控为主向三维立体的空间管控转变，对地观测和定位技术为自然资源动态监测和感知提供了先进技术手段，北斗卫星定位与导航技术，基于卫星遥感、航空遥感、无人机、倾斜摄影、物联传感技术等现代遥感监测技术，使得大规模、高精度、低成本二三维数据的获取更加便捷，三维地理实体建模技术的发展，可实现从物体表面与形状的表达到内部结构的表达，实现新型三维数据（倾斜摄影、激光点云）与传统数据（影像、矢量、地形数据、精细模型、地下管线）融合，三维场景的建模精度进一步提高。

数字孪生技术持续发展，理论建模、模拟仿真、软硬件升级整体推进，大规模地形、建筑、道路等自动实体建模技术不断发展，从城市到社区、园区、单体建筑、楼层、室内、设备等孪生场景构建技术不断突破，城市管理正从传统意义的治理逐渐转向信息化治理，对城市更精细更科学的管理需求不断呼唤新技术、新手段，并进一步反哺行业的快速发展。

4、行业竞争格局

（1）国土空间治理行业

国土空间治理行业的竞争格局较为分散，参与者众多，且往往存在一定的地域优势差异。国土空间治理行业内企业主要分为两类，分别是国有国土空间治理企事业单位和民营国土空间治理企业。

国有国土空间治理企事业单位技术实力雄厚、综合配套能力较强。由于历史原因，我国国土空间治理行业直到上世纪末才逐渐市场化，之前主要是由各级国土资源局、住房与城乡建设局、城乡规划局下属事业单位承接行业内业务。

随着国土空间治理行业的发展以及市场化改革，上述事业单位逐步改制成为承担市场功能的公司制企业，凭借独特的历史优势和长期的经营发展，在区域内具备较强的客户粘性，在市场竞争中占有重要的地位。

民营国土空间治理企业是从我国国土空间治理行业逐渐市场化后发展起来的企业，具有管理制度灵活、服务意识较强等特点，发展较为迅速。随着我国国土空间治理行业市场化程度的提高，民营国土空间治理企业数量快速增加，部分企业凭借自身的技术、资金优势不断对外拓展业务，通过设立分、子公司等模式在全国布局，已发展成为行业中的知名品牌，业务延伸至国土空间治理全产业链；而其它企业则主要专注于某一细分市场，积极寻求差异化发展。

近年来，随着国家治理能力现代化建设的不断深入，新一代信息技术在国土空间治理领域的应用愈加广泛，一些软件企业、互联网企业也逐渐进入国土空间治理行业。面对上述企业的加入，部分传统国土空间治理企业也顺应行业发展趋势，积极吸收信息技术人才、丰富信息技术手段，以深厚的业务经验和客户积累在行业竞争中建立起独特的竞争优势。

（2）数字社会治理行业

数字社会治理是一项非常庞大的系统工程，数字社会治理行业的市场潜力吸引了不同领域的企业参与其中，不同层级、应用领域的企业根据自身业务特点获得差异化的竞争优势。在感知终端层，包含地下、地面、空中等全空间的泛在感知设备，主要参与者是智能摄像头、智能传感器、可穿戴设备等硬件设备制造商。在通信网络层，主要是三大电信运营商及通信设备提供商。在平台服务层，负责提供数据的计算与存储以及相关的软件环境，建立城市公共计算与存储服务中心，互联网企业、系统集成商、软件开发企业均参与其中。在城市应用层，不同细分领域均有代表企业，这些企业通过行业深耕和垂直整合确立了细分领域的竞争优势。

5、面临的机遇

（1）国家产业政策支持行业发展

近年来，国家出台了多项政策支持国土空间治理和数字社会治理行业发展，包括《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》、《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》、《自然资源部关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》、《自然资源部信息化建设总体方案》、《“十四五”国家信息化规划》等。落实我国治理体系和治理能力现代化建设，以及绿色智慧生态文明建设、国家双碳目标践行，推动了国土空间治理数字化、信息化和智慧化。国家数字化产业发展规划与自然资源数字化、城市高质量发展及数字城乡建设等产业政策直接推动国土空间治理及数字社会治理行业的繁荣发展。

（2）行业融合发展有利于公司竞争优势的发挥

2018 年，自然资源部的组建，标志着国土空间治理从“九龙治水”的分散管理走向全域全要素（山水林田湖草沙），国土空间治理行业进入融合发展阶段，努力实现“统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一监管信息平台和统一整治修复”的自然资源管理机制，解决条块分割、各自为政、职责不清的管理问题，全面提升自然资源保护、利用和管理水平。在国土空间治理行业深度融合的背景下，具备全流程服务能力的企业的竞争力将日趋明显。

数字社会治理行业是一个综合性较高的行业，围绕提高治理的数字化和智慧化治理水平提供从总体设计、数据采集建模及治理、软件研发、物联感知设施建设、指挥中心建设及运行维护等于一体的综合解决方案，对行业内企业的技术研发、项目管理均提出了新的要求。一方面，智慧城市建设运营将地理信息与软件开发、物联网、大数据等技术相结合，并针对客户具体治理需求提出个性化的解决方案，这对企业的综合性技术开发能力提出更高的要求；另一方面，智慧城市的建设涉及领域较广，包括智慧安防、智慧水务、智慧环保、智慧教育、智慧政务、智慧交通等，需要企业具备更强的内部、外部组织统筹管理能力，以确保项目的顺利实施。因此，具备多元技术背景和组织管理能力的综合型企业能够把握行业发展机遇，实现快速发展。

（3）新技术引领行业进入新的发展阶段

新一代互联网、移动互联网、物联网、三维技术、大数据、云计算、时空技术、人工智能等新技术与地理信息技术的不断融合，为国土空间治理和数字社会治理行业的持续发展提供了有力支撑。通过加大高新技术的集成应用，推动产品创新、服务创新，不断释放产业发展活力，推动产业跨越发展。在新技术引领行业不断发展的过程中，能够较快搭建业务技术团队、掌握技术运用的公司可以抓住行业发展机遇，在行业竞争中取得优势地位。

6、面临的挑战

（1）高级人才培养和供给不足

本行业属于智力密集型、技术密集型的服务行业，人才对于行业内的企业至关重要。目前，我国注册规划师、注册测绘师等行业内高端专业人才仍处于较为稀缺状态。此外，随着我国国土空间及社会治理朝着定量化、信息化、系统化方向发展，行业内拥有新一代信息技术复合专业背景的人才更加稀少。高端人才的培养和供给不能满足行业的快速发展需要已成为了行业发展过程中亟需解决的重要课题。

（2）全国范围内的市场化竞争有待加强

由于历史原因，在国土空间治理相关行业仍存在一定程度的地方保护和市场分割，由于本地企业对当地经济文化特点更加熟悉、对相关基础资料和信息掌握更加详细、与政府部门和企事业单位客户的服务关系更加密切，阻碍了行业企业在全国范围内的市场化竞争。

更多行业资料请参考普华有策咨询《2022-2028年国土空间治理及数字社会治理行业市场调查及前景预测报告》，同时普华有策咨询还提供产业研究报告、产业链咨询、项目可行性报告、十四五规划、BP商业计划书、产业图谱、产业规划、蓝白皮书、IPO募投可研、IPO工作底稿咨询等服务。

目录

第1章 国土空间治理及数字社会治理行业发展综述

1.1 国土空间治理及数字社会治理行业基本概念

1.1.1 行业相关定义与概念

1.1.2 行业概况及发展历程

1.1.3 国土空间治理及数字社会治理行业的特点

1.2 国土空间治理及数字社会治理行业产业链分析

1.2.1 国土空间治理及数字社会治理产业链

1.2.2 行业产业链参与方分析

1.3 国土空间治理及数字社会治理行业发展环境分析

1.3.1 行业政策环境分析

（1）行业主管部门及市场监管体制

（2）行业相关政策汇总

（3）行业相关标准

（4）行业资质管理及特别说明

（5）行业法规、产业政策变化对行业的影响

1）数字中国政策助推行业蓬勃发展

2）生态文明及美丽中国建设为行业带来广阔的市场空间

1.3.2 行业经济环境分析

1.3.3 行业社会环境分析

1.3.4 行业技术环境分析

第2章 国土空间治理及数字社会治理行业发展情况分析

2.1 国土空间治理及数字社会治理行业发展现状分析

2.1.1 行业用户规模分析

2.1.2 行业市场规模分析

2.1.3 行业商业模式分析

2.2 国土空间治理及数字社会治理行业市场竞争分析

2.2.1 行业市场竞争特点分析

2.2.2 行业市场竞争格局分析

2.2.3 行业市场竞争热点分析

2.3 国土空间治理及数字社会治理行业用户需求分析

2.3.1 行业不同用户群体痛点分析

2.3.2 行业不同产品用户体验分析

2.3.3 行业不同产品可复制性分析

2.3.4 行业不同产品用户获取成本

2.3.5 行业不同产品单个用户价值

2.4 国土空间治理及数字社会治理行业投资并购分析

第3章 国际国土空间治理及数字社会治理企业经验借鉴

3.1 A公司

3.1.1 企业主要发展概况

3.1.2 企业商业模式分析

3.1.3 企业发展历程分析

3.2 B公司

3.2.1 企业主要发展概况

3.2.2 企业商业模式分析

3.2.3 企业发展历程分析

3.3 C公司

3.3.1 企业主要发展概况

3.3.2 企业商业模式分析

3.3.3 企业发展历程分析

第4章 中国国土空间治理及数字社会治理企业业务分析

4.1 中国国土空间治理及数字社会治理企业整体概览

4.2 中国纯国土空间治理及数字社会治理企业国土空间治理及数字社会治理业务分析

4.2.1 A公司

（1）企业概况与发展背景

（2）企业经营情况分析

（3）企业国土空间治理及数字社会治理业务分析

（4）企业核心竞争力分析

（5）企业国土空间治理及数字社会治理业务规划

4.2.2 B公司

（1）企业概况与发展背景

（2）企业经营情况分析

（3）企业国土空间治理及数字社会治理业务分析

（4）企业核心竞争力分析

（5）企业国土空间治理及数字社会治理业务规划

4.2.3 C公司

（1）企业概况与发展背景

（2）企业经营情况分析

（3）企业国土空间治理及数字社会治理业务分析

（4）企业核心竞争力分析

（5）企业国土空间治理及数字社会治理业务规划

4.3.4 A公司

（1）企业概况与发展背景

（2）企业主要经营业绩分析

（3）企业国土空间治理及数字社会治理业务分析

（4）企业核心竞争力分析

（5）企业国土空间治理及数字社会治理业务规划

4.3.5 B公司

（1）企业概况与发展背景

（2）企业主要经营业绩分析

（3）企业国土空间治理及数字社会治理业务分析

（4）企业核心竞争力分析

（5）企业国土空间治理及数字社会治理业务规划

4.3.6 B公司

（1）企业概况与发展背景

（2）企业主要经营业绩分析

（3）企业国土空间治理及数字社会治理业务分析

（4）企业核心竞争力分析

（5）企业国土空间治理及数字社会治理业务规划

4.3.7 B公司

（1）企业概况与发展背景

（2）企业主要经营业绩分析

（3）企业国土空间治理及数字社会治理业务分析

（4）企业核心竞争力分析

（5）企业国土空间治理及数字社会治理业务规划

第5章 国土空间治理及数字社会治理行业发展前景及投资建议

5.1 行业市场规模预测分析

5.1.1 国土空间治理及数字社会治理市场规模预测分析

5.1.2 国土空间治理及数字社会治理细分市场规模预测分析

5.2 行业发展趋势预测

5.3 国内国土空间治理及数字社会治理盈利模式分析

5.4 行业投资机会与对策建议

5.4.1 行业投资门槛分析

5.4.2 行业投资现状分析

5.4.3 行业投资热点分析

5.4.4 行业投资潜力分析

5.4.5 行业发展对策建议